gornomari (gornomari) wrote,
gornomari
gornomari

Почему назначенные Кремлем губернаторы зачастую вызывают отторжение региональных элит?

В сентябре пройдут выборы губернаторов в девяти регионах – Московской, Владимирской и Магаданской областях, Хакассии, Дагестане, Ингушетии, Хабаровском и Забайкальском краях, Чукотском автономном округе. Но этот перечень вряд ли является окончательным, вполне вероятно, что он пополнится. Предпосылок тому несколько. Во-первых, Владимир Путин может продолжить смену глав регионов, отработавших более 2–3 и более сроков, как это произошло во Владимирской области. А во-вторых, некоторые губернаторы-назначенцы еще до сентября могут проиграть борьбу, которую они ведут с местными политическими и экономическими элитами. И тогда на выборы, возможно, пойдут уже не они, а кандидаты от этих элит.
Поучителен в этом плане пример бывшего губернатора Амурской области Николая Колесова. Назначенный главой региона в июне 2007 года тогдашним президентом Дмитрием Медведевым, он продержался у власти всего год и четыре месяца, уступив натиску местных политиков и бизнесменов.
Не ко двору пришелся и другой ставленник Дмитрия Медведева – Александр Мишарин, назначенный губернатором Свердловской области. Он пробыл на этом посту только два с половиной года.
Нелегкие бои местного значения ведут и некоторые ныне действующие главы регионов, назначенные уже Владимиром Путиным. Так, преемник Мишарина губернатор Евгений Куйвашев не может найти взаимопонимания с администрацией Екатеринбурга. Глава администрации Челябинской области Михаил Юревич ведет войну одновременно на два фронта – с местными силовиками и организованной преступностью, так называемой «калининской семьей».
Мягко говоря, странным показалось местным элитам, в первую очередь нефтяникам, назначение губернатором Ханты-Мансийского автономного округа Натальи Комаровой. Серьезные трения между губернаторами и местными элитами наблюдатели отмечают также в Ямало-Ненецком автономном округе, Волгорадской, Самарской, Владимирской и некоторых других областях.
Казалось бы, причины таких конфликтов лежат на поверхности, и их достаточно просто сформулировать. «Варягов» чаще всего местные всегда встречают в штыки. И еще – «со своим уставом в чужой монастырь» не ходят. И это будет правдой – в определенной степени.
«Зачастую назначенцы просто не знают специфики региона, – считает наш эксперт из Архангельской области, историк федерализма, член Союза журналистов России Анатолий Беднов. – Если человек до своего назначения губернатором путал Омск и Томск, Краснодар и Красноярск, Архангельск и Астрахань, то ему нужно определенное время на изучение края, на политическую «акклиматизацию», на то, чтобы вжиться в регион. А иные из руководителей субъектов Федерации чувствуют себя временщиками… Тем более что новый губернатор не только начинает мести новой метлой, но и приводит с собой целую компанию прежних сослуживцев, друзей, родственников, а то и просто случайных людей, которые начинают подсиживать местных политических старожилов, пытаются командовать старыми чиновничьими элитами и тем провоцируют их сопротивление. К тому же назначенцы и их клевреты пытаются поставить под контроль местные бизнес-структуры, а это чревато серьезными конфликтами. Такая «варяжская дружина» часто действует по известному правилу: аппетит приходит во время еды. Следствия лихорадочного насыщения – коррупционные дела, бреши в бюджете.
Впрочем, другой эксперт, председатель Свердловского творческого Союза журналистов, бывший руководитель администрации губернатора Свердловской области Александр Левин полагает, что дело не в том, выбран губернатор или назначен: «Не думаю, что основной причиной конфликтов является данный посыл – выбран губернатор или назначен. Любой здравомыслящий губернатор заинтересован в том, чтобы наладить бесконфликтные отношения в своем регионе, сделать так, чтобы все конструктивные силы были объединены и помогали власти. Другое дело, что не каждому это дано. И тут многое зависит от опыта, культуры, воспитания. Если все это имеется, то конфликты практически сведены к минимуму или их вообще нет. В противном случае конфликты неизбежны, так как очень часто амбиции первого руководителя и тех или иных элит не совпадают, интересы разнятся, и мира уже не видать. Настоящий губернатор допускать этого не имеет права».
Замечательно, если бы все российские губернаторы обладали достаточным опытом, культурой и воспитанием, чтобы наладить бесконфликтные отношения. Но российская действительность показывает, что до этого пока далеко. Чем запомнился амурским казакам губернатор Николай Колесов? Тем, что с первого же дня повел себя вызывающе, давая понять местным, что он теперь здесь царь и бог и никто ему не указ. Стал ставить на ключевые позиции в областной администрации своих друзей из Татарстана, где он был депутатом Госсовета и руководителем ряда оборонных заводов. Мало того, он успел рассориться с местными бизнесменами, требуя с них своеобразную «дань». И, наконец, пытался уйти от опеки главы «Ростехнологий» Сергея Чемезова, чьим протеже он считался.  Финал закономерен – отставка.
Как считают эксперты, главной причиной провала и Александра Мишарина было то, что он не учел специфику региона, в который был назначен. Выходец из РЖД, привыкший управлять в полувоенном, бюрократическом стиле, он этими же методами пытался действовать и в Свердловской области, в том числе в отношениях с властями Екатеринбурга. Не учитывая, что у уральцев сильно развито чувство собственного достоинства и вольнодумства, чему, кстати говоря, немало поспособствовал его предшественник – Эдуард Россель (что стоят только его идеи о создании Уральской республики, движения «Преображение Урала»,  превращении Верхотурья в региональный культурный центр и т.д.).
Пример губернатора ХМАО Натальи Комаровой еще более показателен. Будучи назначенной сверху, при протекции людей из Газпрома, в частности, главы представительства ХМАО в Москве Фанузы Арслановой, она так и не смогла консолидировать вокруг себя местные элиты, что, не без труда, но всегда удавалось ее предшественнику Филипенко. Целью замены Филипенко было повышение управляемости нефтяного округа из Москвы. Однако, по словам нашего собеседника в регионе, Комарова слишком самостоятельна и слишком уверена в своей правоте, что для лидера такого региона, как ХМАО, не всегда верно. Ее команда во многом формируется из Москвы или по указанию Москвы. Со старожилами политики она советуется мало, хотя такие люди, как бывший губернатор Юры Александр Филипенко и депутат Госдумы Леонид Симановский, могли бы ей помочь хорошим советом и оказать поддержку в округе.
В ХМАО, между назначенным губернатором Натальей Комаровой и местными политическими элитами причины возникшего конфликта заключается в близости губернатора ХМАО к федеральной власти, – считает депутат Госдумы от ХМАО Василий Тарасюк. – Комарову в регионе считают лицом аффилированным, которое реализует политику Кремля, а не политику развития региона. Отсюда и происходит эскалация конфликта, – прокомментировал депутат нашему изданию напряженность в регионе.
Таким образом, первопричина неприятия губернаторов-варягов в регионах коренится в понятии «чужой». Проректор Российского государственного торгово-экономического университета по научной и инновационной деятельности, доктор экономических наук  Сергей Валентей так прокомментировал «Регионам России» базовую схему взаимоотношений власти и элит в регионах: «Полагаю, можно достаточно уверенно утверждать, что главная проблема любого назначенца, и не только в России – это то, что он не местный, «не свой». И какой бы поддержкой «сверху» он ни пользовался, к нему, как к «чужому», относится и население, и бизнес, и политические элиты. Отсюда каждая его ошибка будет трактоваться так: «Наш бы такого непродуманного решения не принял». Часто это действительно так. Ведь чтобы прочувствовать особенности региона, нужно время, а решения требуется принимать ежедневно и ежечасно».
Однако, на наш взгляд, посылы о «варягстве» и «своем уставе» как основных причинах неприятия губернаторов-назначенцев местными элитами, отражают не все аспекты этой проблемы. Возможно, у нее есть и другая сторона. Напомним, что Владимир Путин, принимая в 2004 году решение об установлении института полпредов президента и об отмене выборов губернаторов, объяснял централизацию власти необходимостью усиления борьбы с терроризмом. Но во многих случаях это вылилось в борьбу ставленников президента с местными элитами. Они начинали деятельность с похожих на  зачистки кадровых перестановок, тотальных проверок, возбуждения множества уголовных дел.
Так, к примеру, действовал Николай Меркушкин, назначенный в мае прошлого года губернатором Самарской области, сменив на этом посту Владимира Артякова. Последовало множество кадровых отставок, уголовных дел, заведенных на местных бизнесменов и чиновников. Понятно, что эта активность нового главы региона вызвала резко негативную реакцию в области. Началось не только противодействие всему, что делал Меркушкин, но и сбор компромата на него, прежде всего в Мордовской республике, которую он ранее возглавлял. Дело дошло до того, что губернатор был вынужден обратиться к депутатам Самарской губернской думы и жителям региона с посланием, в котором признал, что в Самаре политическая лодка раскачивается сильнее, чем можно это делать. Он призвал направить политические силы в единое русло – «если мы это сделаем, мы будем двигаться намного быстрее».
Можно предположить, что такие зачистки не были только инициативой губернаторов-назначенцев, в большинстве случаев они проводились с благословения, а то и прямого указания Кремля. Если это так, то не было ли прямое президентское назначение глав регионов одной из попыток борьбы с коррупцией, преодоления сопротивления региональных финансово-промышленных групп политическим и экономическим интересам федеральной власти и связанных с нею бизнес-структур? Другими словами, не выполняли ли некоторые назначенцы заказ Кремля? В таком случае, становятся понятными успехи одних губернаторов и провалы других. В тех случаях, когда главы регионов чувствовали за своей спиной поддержку президентской команды, они проводили кадровые перестановки, структурные реформы в бизнесе без особой оглядки на местные элиты. Тогда же, когда такой поддержки не было, местные политические группировки и бизнес оказывали сильнейшее сопротивление реформам назначенцев и нередко сводили их усилия к нулю.
Характерно в этом плане поведение местных элит в отношении губернатора Свердловской области Евгения Куйвашева. В первые месяцы после его назначения местные политики и бизнесмены пытались выяснить, насколько он близок к Кремлю. Следили, часто ли он бывает в правительстве, принимает ли его Владимир Путин. Кому-то показалось, что и у Дмитрия Медведева, и у президентской администрации к нему отношение прохладное. И уже появились высказывания о том, что Куйвашев в Екатеринбурге долго не удержится. Слухи умножились после того, как Дмитрий Медведев на выставке ИННОПРОМ-2012 не стал встречаться с Куйвашевым тет-а-тет. И сразу же усилилось давление на главу региона его местных оппонентов, жестче стало противостояние с администрацией Екатеринбурга. Однако встреча Евгения Куйвашева с президентом Владимиром Путиным 28 марта, на которой обсуждались принципиальные вопросы социально-экономического развития региона и возможности проведения в столице Урала ЭКСПО-2020, заставила противников губернатора умерить пыл.
Если согласиться с тем, что противостояние губернаторов-назначенцев с местными элитами было если не спровоцировано самим Кремлем, то часто инициировано им во имя укрепления вертикали власти, то возникает вопрос: почему Владимир Путин пошел сейчас на прямые выборы глав регионов? Не есть ли это уступка интересам региональных элит и не повлечет это за собой снижения влияния центра на регионы и, таким образом, усиления их самостоятельности?
В поисках ответов на эти вопросы мы обнаружили еще один важный аспект этой проблемы. Оказывается, сама федеральная власть уверена, что никаких региональных элит не существует. И, следовательно, конфликта между региональными элитами и назначенными (избранными) губернаторами не может быть по определению. Взгляд на региональные конфликты изнутри самой федеральной власти во многом объясняет некоторые закономерности региональных процессов формирования властных элит.
– У нас по определению не может быть конфликта между региональными элитами и назначенными губернаторами, – говорит депутат, член комитета Госдумы РФ по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока Александр Абалаков. – У нас нет региональных элит. Как сказал Павел I, «знайте, что вельможами у меня только те, с кем я говорю, и только на то время, пока я с ними говорю». Соответственно, истоки всех так называемых территориальных конфликтов находятся в Москве. А региональные элиты не более чем тень федеральных экономических и политических процессов, – считает думский депутат.
По мысли депутата Абалакова, в России испокон веков существует тяга к патернализму, которая активно учитывается при принятии решений федеральным центром. Поэтому ни один губернатор не будет избран (назначен) без согласования с федеральными властями.
Как повлияет выборность губернаторов на конфликты с региональными элитами? По словам депутата Абалакова, начиная с весны 2011 года федеральный центр начал активный процесс мягкого обновления элит. Это и создание «Народного фронта», и разговоры о создании кадрового резерва, включающего представителей всех политических сил.
– Таким способом власть пытается расширить свою кадровую базу. На примере Думы, где «фронтовики» заняли значительную часть мест, мы видим результат такой работы, – рассказал «Регионам России» депутат Абалаков. – Не секрет, что многие из них прошли в Государственную Думу вопреки желанию губернаторов.
– В целом, если говорить о выборности губернаторов, то это процесс позитивный, – считает думский депутат. – Выборы губернаторов, несмотря на множество ограничений, позволят проявиться новым лицам, что соответствует решению задачи обновления. Что касается конфликтов, то при выборной системе конфликты в регионе можно будет обнаружить до момента выборов, в период выдвижения. И когда еще никто не выбран (назначен), можно уладить многие спорные вопросы, что, несомненно, принесет пользу регионам.
Однако наши эксперты из регионов проблему конфликтности элит оценивают с региональных позиций. По их оценке, выборность – не панацея.
Если избранный губернатор сможет предложить грамотную стратегию развития территории, вокруг которой могут объединиться местные политические и экономические группы, то раздоры прекратятся, – считает Анатолий Беднов. – Но сама по себе выборность не гарантирует автоматически наступления социально-политической стабильности, «тиши, глади и благодати».
А. Беднов приводит в пример Архангельскую область: раскол и разлад между элитами существовали и при избранном Николае Киселеве («архангельские» против «северодвинских»), и при назначенном Илье Михальчуке («местные» против «пришлых»). Относительная консолидация элит существовала при их предшественнике Анатолии Ефремове, во всяком случае, в период его первого губернаторского срока. То есть консолидация будет зависеть от первого лица региона, его команды и его программы, – отмечает эксперт.
Александр Левин считает, что прямые выборы, конечно, не могут быть панацеей от всех бед. Хотя, по его мнению, избранному народом губернатору куда легче в этом плане. Ведь победить на выборах можно лишь в том случае, если кандидат уже в ходе выборной кампании смог объединить все основные ведущие силы в регионе. А если они объединились вокруг кандидата, проголосовали за него, значит, будут и поддерживать. Какие могут быть конфликты! А вот губернатор-назначенец появляется в регионе откуда-то извне. Вот вам и сразу же благодатная почва для любых конфликтов. Но если губернатор-назначенец мудр и обладает нужными качествами дипломата, то он сделает все возможное, чтобы стать «своим» пока еще среди «чужих».
Назначение губернатора предпочтительнее в тех регионах, где существует дисбаланс политических сил или сложная социально-экономическая обстановка, считает думский депутат Василий Тарасюк. По его словам, такая ситуация характерна больше для республик Северного Кавказа, а также для некоторых регионов, например, Челябинской области, где, учитывая последние обстоятельства, противодействие властей в борьбе за власть выходит за все возможные рамки. – Регионам, которые не могут справиться с такого рода проблемами, лучше не принимать решение о выборах губернатора, чтобы не происходила эскалация местных политических конфликтов. В остальных же субъектах, характеризующихся относительно благополучным положением в регионе, где существует консенсус элит и идет планомерный устойчивый экономический рост, вполне можно пойти по пути выборов губернатора, – считает депутат Тарасюк.
– Оружие эффективных губернаторов, назначены они или избраны, – это система компромиссов и небольших управляемых конфликтов, которые приводят к тому, что элиты выстраиваются в определенную конфигурацию и начинают думать в унисон, находясь под контролем губернатора, – утверждает директор Института системных исследований и гуманитарных проектов, доктор философских наук Анатолий Гагарин. Политолог приводит пример Амана Тулеева, побывавшего и выбранным губернатором, и назначенным, и от этого ничего не изменилось – он как контролировал ситуацию в своем регионе, так и контролирует. Многое зависит от стиля управления, который использует губернатор, – считает ученый.
Сергей Валентей уверен, что «раздоры были, есть и будут, поскольку и на муниципальном, и на региональном, и на федеральном уровнях реализуются различные системы интересов различных социальных, экономических и политических групп. Поэтому считать, что переход к прямым выборам губернаторов эту проблему снимет, как минимум, наивно», – считает ученый. – Собственно, сами выборы – это борьба интересов. И побеждает тот, за кем большинство. А значит, часть граждан останется неудовлетворенной их результатами.
В итоге мы можем наблюдать достаточно любопытную картину. Федеральный эксперт оценивает выборность губернаторов как процесс позитивный. Но при этом он не признает наличия региональных элит, подчеркивая российскую тягу к патернализму. В такой позиции, через отрицание конфликтности политической региональной среды, неочевидно стирается противоречие между выборностью и назначаемостью.
В самих же регионах эксперты говорят, что выборность – не панацея, то есть, вполне можно обойтись и мудрым губернатором-назначенцем. При этом признается конфликтность среды, а основной способ ее разрешения, стало быть, видится в личностных и деловых качествах первого лица региона. В конечном итоге, и в этой позиции противоречие между выборностью и назначаемостью делается неочевидным.
Таким образом, выборность/назначаемость вполне можно рассматривать как одну и ту же клавишу формирования региональной власти с результатом, зависящим только от личностных параметров, то есть с малопредсказуемым итогом: кому как повезет… При таком взгляде на проблему, запущенный Путиным комплексный процесс мягкого обновления элит видится наиболее верным решением.
Анатолий Скоробогатов, аналитический обозреватель
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic
    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments